C’est quoi un PADD (projet d’aménagement et de développement durable)

Un guide stratégique pour les villes

Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD), institué par la loi SRU de décembre 2000, énonce les principales orientations des communes en matière d’aménagement. Guide stratégique et politique, le PADD est aussi la clé de voûte du PLU (plan local d’urbanisme), principal document d’urbanisme qui réglemente l’usage du sol urbain.

Faire que les villes se dotent d’un véritable projet urbain : tel était le voeu du législateur dans la loi Solidarité et renouvellement urbains du 13 décembre 2000. Encore fallait-il trouver comment imposer cette dimension de projet dans les documents d’urbanisme locaux. C’est le rôle qui a été dévolu au projet d’aménagement et de développement durable (PADD) préalable indispensable à l’élaboration des nouveaux plans locaux d’urbanisme (PLU). « Le PADD se trouve même en position de clé de voûte du PLU puisqu’il définit les objectifs spatialisés de la commune, et c’est de lui que découlent le texte et les documents graphiques qui réglementent l’urbanisme communal », ajoute Marie-Françoise Facon, de la Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC). Le PADD bénéficie d’ailleurs d’un statut spécifique puisqu’un débat en conseil municipal doit lui être consacré au moins deux mois avant la délibération arrêtant le PLU.

Le législateur avait prévu de rendre le PADD directement opposable aux tiers. Or cette disposition avait inquiété les professionnels de l’urbanisme. Comment un document qui n’est pas rédigé en termes juridiques peut-il être opposable juridiquement ? Cela risquait de conduire à des contentieux sans fin. Le gouvernement a répondu avec la loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003. Désormais, le PADD comprend des orientations générales qui ne sont pas directement opposables tandis que les orientations d’aménagement par secteurs, plus précises, restent opposables. Aussi les autorisations d’urbanisme doivent être compatibles avec celles-ci.

Un document court et non technique

Le PADD a-t-il été vidé de sa substance par ces nouvelles dispositions ? Non, répondent les professionnels « car c’est lui qui fixe la limite entre la procédure de révision et celle de modification des PLU ». En effet, les orientations du PADD ne peuvent être remises en cause que par une procédure de révision, ce qui implique une consultation du public plus lourde que la simple procédure de modification.

A quoi doit ressembler un PADD ? La principale qualité de ce document est d’être destinée à tous les citoyens. Il doit donc être rédigé très simplement et ne peut, selon les recommandations du ministère, dépasser quelques pages.

Ecrire un PADD peut donc se révéler un exercice assez difficile : comment traduire en peu de mots les orientations politiques d’une commune surtout s’il s’agit d’une grande ville ? « Certaines communes ont d’ailleurs mal compris le sens de l’exercice et de nombreux PADD beaucoup trop longs », regrette Marie-Françoise Facon. Pour élaborer leur PADD et leur PLU, il n’est pas rare que les petites communes s’adjoignent les conseils de consultants extérieurs ou d’une agence d’urbanisme : Vals-les-Bains (3 500 habitants) a confié la réalisation de ses documents d’urbanisme au bureau d’études urbaines Iate basé à Aubenas (Ardèche) ; Aigues-Mortes (6 000 habitants) au bureau d’études Urbanis basé dans le Gard. Les DDE réalisent-elles encore des PLU pour les petites communes comme elles le faisaient pour les POS ? « Dans notre région comme partout ailleurs, les services de l’Etat se sont retirés de la réalisation des PLU et jouent plutôt le rôle d’assistance au maître d’ouvrage pour une commande d’études », explique Claude Jamot, l’un des responsables d’Urbanis. La DDE du Tarn diffuse ainsi des recommandations pour construire un cahier des charges qui servira à passer un appel d’offres auprès d’un bureau d’études. Ces recommandations insistent d’ailleurs sur le caractère stratégique du PADD et soulignent la nécessité de nombreuses réunions d’échanges et de réflexions entre le bureau d’études et la municipalité afin d’aboutir à sa formalisation.

Un contenu à géométrie variable

A l’opposé, certaines villes préfèrent réaliser leurs documents d’urbanisme en interne, notamment celles qui sont dotées de services techniques conséquents comme c’est le cas à Rennes ou à Nîmes (voir encadrés) ou s’adjoindre l’aide ponctuelle d’un chargé de mission, comme par exemple à Rouen.

Que doit-on mettre dans un PADD ? Selon le Certu (Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques), il faut tout d’abord éliminer les domaines qui n’entrent pas, au final, dans le champ de compétence du PLU. Par exemple, l’instauration d’une zone de limitation à 30 km/h de la circulation automobile : celle-ci relève des pouvoirs de police du maire.

Néanmoins, le PADD peut comprendre des orientations générales en matière de transports, par exemple en limitant le nombre de places de stationnement dans les opérations d’aménagement d’espaces publics. Il peut bien sûr comporter des orientations en matière d’habitat en affichant, par exemple, la volonté d’une meilleure répartition de l’habitat entre les différents quartiers.

Enfin, concernant l’environnement, le PADD peut viser à protéger le paysage et valoriser des sites en les transformant en espace de loisirs. Son contenu est donc, dans une large mesure, à géométrie variable, en fonction du contexte communal. Pour autant, le PADD constitue-t-il vraiment l’armature d’un véritable projet de ville ? Il est sans doute trop tôt pour trancher. « En tout cas, l’élaboration du PADD nous a permis de réfléchir à l’évolution de notre ville pour les dix ou quinze années à venir. Un travail exaltant ! », reconnaît Hubert Chardonnet, adjoint au maire de Rennes chargé de l’urbanisme.

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