C’est quoi un SCOT (Schéma de cohérence territoriale)

Le Schéma de cohérence territoriale (abrégé par l’acronyme SCOT ou SCoT) est un document d’urbanisme français qui détermine, à l’échelle de plusieurs communes ou groupements de communes, un projet de territoire visant à mettre en cohérence l’ensemble des politiques sectorielles notamment en matière d’habitat, de mobilité, d’aménagement commercial, d’environnement et de paysage. Le Code de l’urbanisme fixe le régime des SCOT aux articles R.141-1 et suivants.

Objectif

Document d’aménagement s’étendant sur les moyens et longs termes, héritier des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), le SCOT vise la même organisation et la même mise en valeur du patrimoine naturel et du bâti, en mettant l’accent sur les éléments qui vont donner une cohérence au groupement ainsi constitué, notamment à partir d’une analyse du territoire sous toutes ses composantes5

La loi portant engagement national pour l’environnement dite Grenelle II6 du 12 juillet 2010 renforce les objectifs des SCOT, ainsi que des plans locaux d’urbanisme (PLU) et cartes communales : ces plans, cartes et schémas doivent ainsi contribuer à réduire la consommation d’espace (lutter contre la périurbanisation), préserver les espaces affectés aux activités agricoles ou forestières, équilibrer la répartition territoriale des commerces et services, améliorer les performances énergétiques, diminuer (et non plus seulement « maîtriser ») les obligations de déplacement, réduire les émissions de gaz à effet de serre, et renforcer la préservation de la biodiversité et des écosystèmes (notamment via la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques).

Élaboré par un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, syndicats d’aménagement de ville nouvelle) et mis en œuvre par un syndicat mixte de pays, il doit couvrir un territoire continu et sans enclaves en vue d’une coopération renforcée des collectivités territoriales sur ce territoire pour leur développement durable.

Le schéma de cohérence territoriale respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 du Code de l’urbanisme7 :

  • Le principe d’équilibre
  • Le principe de renouvellement urbain
  • Le principe de gestion économe des sols
  • Le principe de mixité sociale
  • Le principe de préservation de l’environnement.

Intégration de l’environnement, du climat et de la biodiversité

Le SCOT, depuis les lois Grenelle, est l’une des échelles intermédiaires de déclinaison territoriale (et de mise en cohérence) des enjeux “Climat, air, énergie” dans les SCoT8 ; en particulier de :

Elaboration

En tant que documents intercommunaux, les SCOT peuvent être mis en place par les communes et les groupements compétents. Cependant, la loi Grenelle II accroît considérablement le rôle des préfets qui, malgré la réticence des communes et des EPCI, se voient reconnaître une initiative pour lancer un SCOT. Deux hypothèses prévues à l’article L122-5-1 du Code de l’urbanisme peuvent alors se présenter. Premièrement, si le préfet estime que l’absence de SCOT nuit gravement à la cohérence des politiques publiques ou que le périmètre retenu ne permet pas l’effectivité du SCOT, il peut demander aux communes et EPCI concernés de déterminer un périmètre ou, si un périmètre existe déjà, de délibérer sur son extension. Deuxièmement, l’EPCI ou le syndicat mixte compétent peuvent proposer une extension du périmètre du SCOT, proposition adressée au préfet. L’élaboration du SCOT fait l’objet d’une large concertation. L’État, le département, la région et le public sont associés à son élaboration. Son approbation est soumis à une enquête publique qui a pour but d’informer la population et de recueillir son opinion ainsi que l’avis d’un commissaire enquêteur indépendant.

La détermination du périmètre du SCOT est une étape indispensable et préalable à la procédure d’élaboration. Le SCOT couvre nécessairement plusieurs communes ou groupements de communes. Les conditions de fond concernant le périmètre sont prévues à l’article L122-3 du Code de l’urbanisme. Selon cet article, « le périmètre du SCOT délimite un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Lorsque ce périmètre concerne des EPCI compétents en matière de SCOT, il recouvre la totalité du périmètre de ces établissements ». Déterminent le choix du périmètre du SCOT : les groupements de communes, les agglomérations nouvelles, les pays, les parcs naturels, les plans de déplacement urbains, les schémas de développement commercial, les programmes locaux de l’habitat, les chartes intercommunales de développement et d’aménagement. Le SCOT doit tenir compte de certains périmètres existants. Sont notamment pris en considération :

  • les déplacements urbains (domicile – lieu de travail, domicile – zone de chalandise des commerces, etc.) ;
  • les déplacements vers les équipements culturels, sportifs, sociaux et de loisirs.

Le projet de périmètre est déterminé à la majorité qualifiée par les communes ou les groupements compétents. Le projet voté est ensuite communiqué au préfet, qui le publie par arrêté, après avoir recueilli l’avis du ou des conseils généraux concernés. 

Les SCOT sont élaborés, non par les communes directement, mais par un EPCI qui les regroupe, ou par un syndicat mixte (article L122-4 C. urb.). Il existe un lien important entre l’établissement public et le schéma. En effet, l’article L122-4 du Code de l’urbanisme dans son dernier alinéa, prévoit que la dissolution de la structure (l’établissement public) emporte abrogation du schéma, sauf si un autre établissement public se substitue au premier et assure le suivi du SCOT. D’autre part, l’article L122-5 du Code de l’urbanisme précise qu’en cas d’extension de l’établissement public, le périmètre du SCOT se trouve lui aussi étendu. À l’inverse, en cas de retrait d’une commune ou d’un EPCI, le périmètre du SCOT est réduit.

Les étapes de son élaboration sont les suivantes. À l’initiative de l’EPCI :

  • prescription de l’élaboration et définition de modalités de consultation ;
  • mise en œuvre du diagnostic territorial ;
  • organisation d’un débat pour définir les orientations du projet d’aménagement et de développement durable ou PADD (ce débat doit avoir lieu au moins quatre mois avant l’arrêt du projet) ;
  • arrêt du projet et transmission aux services et personnes associées pour avis (préfet, régions, départements, communes et EPCI voisins, organisations mentionnées à l’article L. 121-4 du code de l’urbanisme et associations de l’article L. 121-5, à leur demande, et d’autres encore dans des cas particuliers : montagne, réduction des terres agricoles, etc.) ;
  • prise en compte des avis et mise à l’enquête publique ;
  • au retour de l’enquête, après avis du commissaire-enquêteur, mise au point du projet et approbation ;
  • transmission aux services du contrôle de la légalité.

Dans ce contexte, le préfet intervient à plusieurs moments : 

  • porter-à-connaissance ;
  • transmission aux maires et au président de l’EPCI des dispositions particulières applicables au territoire concerné, notamment les directives territoriales d’aménagement, les dispositions réglementaires applicables, les servitudes d’utilité publique, les projets d’intérêt général, les opérations d’intérêt national, les études techniques dont dispose l’État en matière de prévention des risques et de protection de l’environnement ;
  • transmission de tout élément nouveau au cours de débats ;
  • avis sur le SCOT arrêté ;
  • avis au titre de l’autorité environnementale ;
  • contrôle de légalité, étendu par la loi Grenelle II. En effet, deux cas nouveaux permettent au préfet d’exercer son contrôle, et ainsi de s’opposer à l’entrée en vigueur du SCOT : si le SCOT est contraire à un Projet d’Intérêt Général (PIG), ou s’il autorise une consommation excessive de l’espace, en dérogeant à la règle de l’urbanisation limitée (articles L122-5-1 et suivants C. urb.).

En cas de désaccord d’une commune, celle-ci doit saisir le préfet par une déclaration motivée. Celui-ci dispose d’un délai de trois mois pour donner son avis motivé après consultation de la commission de consultation dont la saisine est obligatoire ; le retrait d’une commune est subordonné à l’avis favorable de la commission.

Si une commune ou un groupement de commune n’a pas obtenu les modifications demandées malgré l’avis favorable du préfet, elle peut se retirer ; ce retrait s’opère par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant du groupement et arrêté préfectoral, la compétences du préfet étant ici liée. Toutefois, ce retrait ne peut intervenir lorsque l’établissement qui a la charge du schéma est une communauté urbaine, d’agglomération ou de commune. 

Une fois le SCOT adopté, et pour aller plus loin encore, l’article L122-1-14 du Code de l’urbanisme prévoit que des schémas de secteur peuvent être pris en complément. L’article R122-42 dispose simplement que « les schémas de secteur comprennent tout ou partie des éléments du SCOT. » Le contenu de ces schémas est donc variable et laissé à la liberté des communes. Ces documents permettent ainsi de préciser et détailler les éléments contenus dans les SCOT. Ils sont adoptés par les communes selon une procédure identique à celle prévue pour l’élaboration des SCOT eux-mêmes, à la seule différence que l’enquête publique ne concerne que les communes situées dans le périmètre du schéma de secteur.

Contenu

Le SCOT comprend21 au minimum trois documents (chacun de ces éléments pouvant comprendre un ou plusieurs documents graphiques) :

  1. Le « rapport de présentation » explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables et le document d’orientation et d’objectifs en s’appuyant sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques, notamment au regard du vieillissement de la population et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’agriculture, de préservation du potentiel agronomique, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services. Il identifie les espaces dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation. Il présente une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d’orientation et d’objectifs. Il décrit l’articulation du schéma avec les documents mentionnés aux articles L. 131-1 et L. 131-2, avec lesquels il doit être compatible ou qu’il doit prendre en compte.
  2. Le « projet d’aménagement et de développement durable » (PADD) est un document obligatoire dans lequel l’EPCI exprime de quelle manière il souhaite voir évoluer son territoire dans le respect des principes de développement durable. Il fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d’implantation commerciale, d’équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, de préservation des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques.
  3. Le « document d’orientation et d’objectifs » (DOO) est la mise en œuvre du PADD. Dans le respect des orientations définies par le PADD, le DOO détermine les orientations générales de l’organisation de l’espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Il définit les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques. La Loi Grenelle II a renforcé le rôle et le contenu de ce DOO par la création de l’article L.122-1-5 du Code de l’urbanisme22.

Compatibilité avec les autres documents d’urbanisme

Le SCOT est opposable, au travers d’une relation de compatibilité, aux plans locaux d’urbanisme (PLU, autrefois le POS ou plan d’occupation des sols) et aux cartes communales, aux plans de sauvegarde et de mise en valeur, aux programmes locaux de l’habitat (PLH), aux plans de déplacements urbains (PDU), à la délimitation des périmètres d’intervention prévus à l’article L. 113-16 du Code de l’urbanisme, aux opérations foncières et d’aménagement, aux autorisations d’exploitation commerciale, aux autorisations d’aménagement cinématographique et aux autorisations d’urbanisme commerciale. 

Enfin, le SCOT doit faire l’objet d’une révision lorsque l’établissement public qui en a la charge envisage des changements portant sur : les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables, les dispositions du document d’orientation et d’objectifs et les dispositions du document d’orientation et d’objectifs relatives à la politique de l’habitat ayant pour effet de diminuer l’objectif global concernant l’offre de nouveaux logements23.

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